Zo kan de EU zich op een mogelijke Brexit-heronderhandeling voorbereiden

Gepubliceerd in het magazine van de Nederlandse denktank Clingendael

Na maandenlang onderhandelen werd midden november uiteindelijk een akkoord bereikt over het uittredingsverdrag dat de Britse exit uit de Europese Unie regelt. Het is echter allerminst zeker dat de Britse premier Theresa May er in zal slagen om dit door het Britse parlement te laten goedkeuren. Pieter Cleppe bespreekt alvast drie mogelijke aanpassingen die Britse parlementaire steun nagenoeg zouden verzekeren.

Het akkoord over het uittredingsverdrag werd niet bepaald met groot gejuich onthaald in het Verenigd Koninkrijk. Zowel bij de voorstanders van de EU als de voorstanders van “Brexit” is er sterke tegenstand. Een afkeuring kan grote gevolgen hebben. Volgens Europees Raadsvoorzitter Donald Tusk, is dit “de enige” mogelijke deal en zijn de enige alternatieven “’no deal’ of helemaal geen Brexit”.[1] Dat is een sterke uitspraak, maar ook de Nederlandse Minister-President Mark Rutte stelde[2] dat dit echt “het maximum” was dat aan de Britten kon worden toegegeven, terwijl de Oostenrijkse Kanselier Sebastian Kurz zei dat het akkoord “zeker niet heronderhandeld zal worden”. Enkel de Duitse Bondskanselier Angela Merkel was misschien iets voorzichter, toen ze stelde: “Er geen sprake van dat we voort zullen onderhandelen”, waar ze er echter aan toevoegde[3]“op dit moment”.

Volgens schattingen zijn 66 Conservatieve Parlementsleden die hoe dan ook tegenstander zijn van dit akkoord, terwijl ook de Noord-Ierse DUP, met haar 10 parlementsleden, al beloofde tegen te zullen stemmen.[4] Theresa May heeft een kleine kans om 26 van haar eigen parlementsleden te overtuigen die “waarschijnlijk” zullen tegenstemmen en 7 die “misschien” tegen zullen stemmen. Er wordt niettemin al openlijk gespeculeerd over een “tweede stemming”[5], waarbij sommige voorstanders binnen de Labourpartij van idee zouden veranderen, maar dat is helemaal niet zeker. Wellicht is dan eerst een kleine aanpassing van het akkoord nodig, om de volksvertegenwoordigers een excuus te geven waarom ze zich hebben bedacht. Een bijkomende moeilijkheid is dat er ook nog heel wat uitvoeringswetgeving nodig is na de goedkeuring van het uittredingsakkoord, welke lastig doorgang zal vinden aangezien de steun ervoor al krap is.

Het is goed mogelijk dat wanneer Theresa May een grote nederlaag leidt, ze van de macht wordt verdreven. Maar of zij het nu overleeft of niet, zijzelf of een Conservatieve opvolger zal om een heronderhandeling van het akkoord verzoeken, al dan niet na een tweede stemming.

Sommigen denken dat de EU dan alleen bereid zal zijn om een akkoord te steunen dat eerder op de leest van Labour is geschoeid, met nog minder soevereiniteit voor het Verenigd Koninkrijk, maar dat is helemaal niet zeker. Zulke toegeeflijkheden zouden immers de steun onder Conservatieven opnieuw doen afkalven. De overige EU-lidstaten bereiden zich dus maar beter voor op een mogelijke heronderhandeling, tenzij men met een bijzonder schadelijk “no deal” scenario wil spelen met als bedoeling via vervroegde verkiezingen, een tweede referendum of een verlenging van het lidmaatschap de Britse uittrede te verhinderen. Dat is zeker het geval voor landen zoals Nederland, België en Ierland, die grote schade[6] dreigen op te lopen in het geval er geen akkoord komt tegen einde maart en de Britse uittrede automatisch plaatsvindt, tenzij er met unanieme Europese instemming een verlenging van Brits lidmaatschap komt.

Naar verluidt zouden de EU-lidstaten bereid zijn een verlenging tot juli goed te keuren, maar enkel op voorwaarde dat het VK ofwel nog meer soevereiniteit opgeeft dan het al deed bij het huidige akkoord, ofwel een tweede referendum houdt.[7] Als dit inderdaad de strategie zou zijn, is die zonder meer roekeloos te noemen. Veel verantwoordelijker is het om te kijken waar het akkoord inderdaad nog kan worden verbeterd, zonder dat dit grote nadelen oplevert voor de lidstaten van de EU die in de club blijven. Hieronder bespreek ik drie mogelijke aanpassingen die Britse parlementaire steun nagenoeg zouden verzekeren, indien het Brits Parlement het huidig akkoord effectief zou verwerpen. Overigens werden de volgende drie punten[8] ook reeds door voorname “Brexiteers” als voornaamste pijnpunten naar voren gebracht.

1. Schrap het Europese veto over het door de Britten terug te krijgen eigen handelsbeleid

Een grote concessie vanuit het Verenigd Koninkrijk was de bereidheid om gedurende een bepaalde periode Europese regels over te nemen zonder er over te kunnen stemmen. Dat is het geval gedurende de zogenaamde “transitieperiode”, waarbij het VK volledige toegang tot de Europese interne markt behoudt. Die periode zou lopen tot eind 2020, maar kan eenmalig verlengd worden tot eind 2022. Mocht er tegen dan nog steeds geen handelsakkoord tussen de EU en het VK zijn, treedt de zogenaamde “backstop” in werking. Dat is een soort terugvaloplossing die grenscontroles in Noord-Ierland dient te vermijden. Velen denken dat het effectief de kern zal vormen van de toekomstige relatie van de EU met het Verenigd Koninkrijk, ook al omdat het niet makkelijk zal worden de verdeelde Europese lidstaten op één lijn te krijgen over hoeveel handelstoegang er blijft voor het VK, en onder welke voorwaarden.

In het kader van die terugvaloplossing zal Noord-Ierland nog steeds alle Europese regels overnemen zonder er over te kunnen stemmen. Tegelijkertijd heeft Groot-Brittannië dan wel degelijk het recht om andere regels te gaan invoeren op vlak van sociaal beleid, milieu of financiële dienstverlening, al verliest het behoudens handelsakkoord ook wel markttoegang. Bovendien zal het Verenigd Koninkrijk net zoals gedurende de transitieperiode geen eigen handelsbeleid kunnen hebben, aangezien het geen andere douanetarieven dan die van de EU zal mogen hanteren, ook al krijgt de Britse regering wel het recht om handelsakkoorden te onderhandelen voor de periode die volgt nadat de EU haar fiat geeft.

Velen binnen de Britse Conservatieve partij vinden dit een bijzonder groot probleem. Is het inderdaad niet vreemd dat een land dat zo genereus is heel wat soevereiniteit op te geven enkel vraagt om dan wel zelf te kunnen beslissen hoe lang het zich onderwerpt aan de Europese regelgeving en het Europese handelsbeleid?

De reden waarom de EU dit wil is dat Ierland vreest dat als het VK unilateraal uit “backstop” – status treedt zonder een akkoord van de EU hierover, grenscontroles in Noord-Ierland niet vermeden kunnen worden. Sowieso is het “veto” dat de EU hierover heeft echter slechts een theoretisch veto. Indien de betrekkingen tussen het VK en de EU inderdaad zo slecht zouden worden dat er geen Brits-Europees handelsakkoord mogelijk is, is er uiteindelijk niets dat het VK kan stoppen om de bepalingen van het uittredingsverdrag dan maar niet langer te respecteren. Het VK kan eenvoudigweg verwijzen naar bepalingen die beide partijen verplichten om te goeder trouw[9] te handelen, tenzij men denkt dat de vijfde grootste economie ter wereld zich vrijwillig zal schikken naar Europese onwil om een eigen Brits handelsbeleid toe te laten.

Eigenlijk hoeft Ierland ook geen “harde grens” te vrezen. De Britten hebben al overvloedig duidelijk gemaakt dat ze de douanegrens eigenlijk niet serieus willen controleren. Zo deed de Britse regering al voorstellen om 80%[10] van het grensverkeer niet te controleren, om ’het midden- en kleinbedrijf niet lastig te vallen. Er ontstaat dan een zogenaamd “gat” in de douanegrens van de EU, een vrees van landen zoals Frankrijk.

Die douanegrens is echter al “zo lek als een zeef”, bijvoorbeeld in het geval van de haven van Antwerpen, de tweede grootste van Europa, althans volgens de burgemeester van Antwerpen[11]. Hoe anders is het in Hamburg of Rotterdam? Misschien moet dat een grotere prioriteit zijn van EU-lidstaten dan het vermijden van een “gaatje” in Noord-Ierland, vooral omdat Noord-Ierland sowieso de Europese reglementering zal blijven volgen. Het enige risico is dat de correcte douanetarieven niet zullen worden geïnd op producten die de EU via Noord-Ierland binnenkomen, en niet dat er een gevaar zou zijn voor het niet naleven van EU-normen.

Samenvattend: de EU en Ierland hebben eigenlijk niet meer dan een theoretisch “veto” over het terugkrijgen van een eigen handelsbeleid door de Britten. Deze bepaling kan echter wel tot een bijzonder schadelijke “no deal” Brexit leiden. Zeker voor Ierland zou dat een drama zijn, zowel in economisch opzicht als voor het vredesproces in Noord-Ierland, maar ook voor Nederland en België is het een absoluut te vermijden vooruitzicht.

2. Schrap de voorziene interne douanebelemmeringen binnen het Verenigd Koninkrijk

Om een “harde grens” in Noord-Ierland te vermijden, stelde de EU oorspronkelijk voor om Noord-Ierland eenvoudigweg onder het douane- en regelgevende regime van de EU te zetten. Logischerwijze zou het alle douanechecks tussen Ierland en Noord-Ierland onnodig maken. Ook tussen de Canarische eilanden en het Spaanse vasteland zijn er douanecontroles, dus zo gek was dit voorstel niet op het eerste gezicht. Wat de EU echter uit het oog verloren was, is hoe gevoelig zoiets ligt bij de Noord-Ierse “Unionisten”, die vrezen ooit een kleine minderheid in een Ierse Republiek te worden. Zo’n regeling zou ook het Goede Vrijdagakkoord schenden[12] en is bovendien problematisch omdat Noord-Ierland meer handel drijft met de rest van het VK dan met de Ierse Republiek.

De Britse regering toonde zich in de onderhandelingen bereid om een compromis te aanvaarden waarbij er wel degelijk – zeer lichte – regelgevende controles zouden worden uitgevoerd tussen Noord-Ierland en de rest van het VK. Er zijn immers op dit ogenblik al verschillen in regelgeving, en dus “intra-UK checks”[13], als gevolg van de zogenaamde “devolutie” van bevoegdheden. Controles op douanetarieven binnen het VK waren echter steeds een taboe, ook voor de Labour-oppositie trouwens. Dat laatste wordt nog steeds niet goed begrepen door de EU, want volgens geruchten zou de EU deze controles opnieuw willen voorstellen[14] wanneer het Brits Parlement het huidige akkoord verwerpt.

De EU is het VK grotendeels tegemoet gekomen nadat het haar fout inzag op dit punt. Toch is er in het uiteindelijke uittredingsverdrag waarover het Brits Parlement dient te stemmen, nog een klein spoor aanwezig van mogelijke douanecontroles binnen het VK. Het verdrag voorziet[15]immers dat Noord-Ierland geïntegreerd wordt in de Europese douane-unie, ingeval de “backstop” wordt geactiveerd, terwijl de rest van het VK een soort gemeenschappelijke douane-unie samen met die van de EU gaat vormen, zoals de EU er ook één heeft met Turkije. De vrees is dat als die laatstgenoemde gemeenschappelijke douane-unie zou opbreken, Noord-Ierland nog steeds deel zou uitmaken van de eigen douane-unie van de EU, wat dus douanecontroles tussen Noord-Ierland en de rest van het VK noodzakelijk zou maken.

Nu is het zo dat het VK zulke controles zelf zou moeten uit te voeren, wat de Britten gezien de gevoeligheid van de situatie nooit zouden doen. Ook hier is er dus een “waarborg” tegen een harde grens voorzien die in feite geen echte waarborg is. Ook hier stelt zich de vraag waarom Ierland en de EU deze bepaling niet gewoon schrappen, als het enige praktische gevolg er van is dat ze een “no deal” Brexit meer waarschijnlijk maakt, iets wat precies Ierland het hardst zou treffen.

3. Verwijder het Europees Hof van Justitie als judicieel scheidsrechter

In het verdrag is voorzien dat het Europees Hof van Justitie het laatste woord krijgt over geschillen die met EU-recht te maken hebben, in het geval het verdrag een mogelijkheid tot geschillenbeslechting via “arbitrage” voorziet (wat overigens niet overal het geval is). Dit is mogelijk wanneer het gaat over illegale staatssteun, maar de EU kan niet via judiciële wijze verhinderen dat het VK regelgeving met betrekking tot de arbeidsmarkt of milieubescherming liberaliseert.

Is het niet bizar dat in een verdrag wordt voorzien dat in het geval van een geschil het hoogste gerechtshof van één van de twee verdragspartijen de uiteindelijke scheidsrechter is? Zou men niet mogen verwachten dat geschillen worden geregeld door een instituut dat onafhankelijk van beide partijen opereert, zoals het Internationaal Hof van Justitie in Den Haag, of een door beide partijen aangewezen arbitragerechtbank? Dit gaat niet enkel tegen elk normaal rechtsgevoel in. Het vergroot ook de kans op scherpe conflicten in de toekomst, terwijl het uittredingsverdrag net tot doel zou moeten hebben om de echtscheiding met de Britten zo duurzaam mogelijk te regelen.

Dat EU-onderhandelaars er keihard op hebben aangedrongen dat elk dispuut dat van ver of dichtbij met EU-recht te maken heeft – en zo kunnen er natuurlijk veel zijn - uiteindelijk door het Europees Hof van Justitie moet worden beslecht, heeft veel te maken met de ronduit extreme houding van datzelfde Hof van Justitie op dit moment. De Europese rechters in Luxemburg zeiden in 2014 een mogelijke EU-onderwerping aan het Europees Mensenrechtenhof in Straatsburg te zullen blokkeren, omdat die enige zeggenschap over EU-recht zou krijgen. Precies ook om die reden zou[16] het Hof er zelfs niet voor terugdeinzen om delen van het Brexit – uittredingsverdrag te gaan schrappen.

Nochtans is het een courante praktijk dat staten internationale akkoorden sluiten waarbij ze de geschillenbeslechting overlaten aan een rechtbank waarover ze geen controle hebben – en waarnaar hun eigen hoogste rechtbank zich dus ook dient te schikken.

Precies dit punt is één van de redenen dat er nog steeds geen akkoord is tussen de EU en Zwitserland over een hernieuwing van de onderlinge relatie. Als er tussen de EU en Zwitserland een geschil ontstaat, moet dit politiek worden opgelost. De EU wil nu eenzelfde model opdringen aan Zwitserland als hetgene wat Theresa May net heeft aanvaard. De Zwitsers weigeren echter. Als reactie dreigt de EU heeft er nu mee[17] vanaf januari de toegang van de Zwitserse beurzen tot EU-investeerders te beperken.

Wat kan hier een uitkomst bieden? Ook al is het wellicht wenselijk een systeem van judiciële geschillenbeslechting op te nemen, is het beter om helemaal niets te voorzien dan een systeem dat de relaties alleen maar zou kunnen doen verzuren. In de verhoudingen met Zwitserland is de EU zoals gezegd aangewezen op politieke gesprekken ingeval er een dispuut is. Delen van het Brexit-verdrag zijn sowieso nu reeds uitgezonderd van judiciële geschillenbeslechting.

Bovendien valt de bevoegdheid om te oordelen of er al dan niet sprake is van een geschil dat met EU-recht te maken heeft toe aan het arbitragepanel, samengesteld uit zowel EU- als VK-vertegenwoordigers. In zekere zin is dat reeds een bedreiging voor de zogenaamde “autonomie van het EU-recht”, wat de rechters in Luxemburg als argument gebruiken om zelf het laatste woord te hebben. Sommigen denken[18] immers dat wat nu in het uittredingsverdrag werd voorzien door het Europees Hof van Justitie wel eens als illegaal zou kunnen worden beschouwd.  

De toekomstige relatie tussen EU en VK

Als het nu gaat over het zogenaamde “veto” dat de EU heeft over de vraag wanneer het VK terug het recht krijgt om een eigen handelsbeleid te voeren, of over de waarborg dat Noord-Ierland onder het douaneregime van de EU blijft bij gebrek aan gemeenschappelijke douane-unie tussen de rest van het VK en de EU: duidelijk is dat de “backstop” “een verzekering is, maar dat betekent niet dat het tegen tsunami’s bestand is”, zoals een EU-onderhandelaar achter de schermen toegaf[19].

De vraag is of het voor Ierland verstandig is een verzekering aan te gaan wanneer die verzekering in de praktijk de kans op, voor de economie en het vredesproces gevaarlijke, grenscontroles verhoogt. Ook de rol van het Europees Hof van Justitie zal ofwel in de praktijk niet al te groot blijken, ofwel zodanig groot dat het de Brits-Europese relaties kan verzuren, terwijl het net de bedoeling is om geschillen te beslechten. In beide gevallen is het wenselijk een judicieel geschillenbeslechtingsmechanisme te schrappen.

Er zijn heel wat elementen in het akkoord die verdedigbaar[20] zijn. Het zou jammer zijn dat de enkele problematische elementen die gemakkelijk kunnen worden aangepast tot een desastreuze “no deal” zouden leiden. Bovenal moet de EU bereid zijn tot flexibiliteit, in het geval dat het Brits Parlement het akkoord wegstemt.

Die flexibiliteit zal in elk geval nodig zijn in de toekomstige relatie tussen EU en VK, die gekenmerkt zal worden door voortdurende onderhandelingen over hoeveel markttoegang beide zijden elkaar toestaan, onder welke voorwaarden, en wat er gebeurt als één van beiden regelgeving gaat aanpassen. Als de EU dat betreurt, had ze maar beter moeten luisteren[21] naar de jarenlange verzuchtingen van een lidstaat met een economie ter grootte van de 19 kleinste economieën in de EU.

·         1.Reuters, “Tusk says no deal or no brexit if UK parliament rejects deal”, 30 nov. 2018.

·         2.Politico, EU leaders approve ‘best possible’ Brexit deal, 25 nov. 2018.

·         3.Katya Adler (BBC), Twitter-status 17 november 2018.

·         4.Conservative Home, ‘Our estimate of how many Conservative MPs oppose the Brexit deal. In the wake of Gyimah’s resignation, it’s now 66’, 1 december 2018.

·         5.Pieter Cleppe (OpenEurope), Twitter-status 20 november 2018.

·         6.KU Leuven, ‘Global Value Chains, Trade Shocks And Jobs: An Application to Brexit’, september 2017.

·         7.The Times, ‘Europe ready to offer Britain more time for a softer Brexit’, 30 november 2018.

·         8.Pieter Cleppe, ‘The Brexit deal needs to be renegotiated. Here’s how’, CAPX, 21 november 2018.

·         9.Open Europe, Twitter-status, 3 december 2018.

·         10.The Guardian, ‘UK to seek Irish border waivers on customs and food safety after Brexit’, 16 augustus 2017.

·         11.Gazet van Antwerpen, ‘De Wever over drugsproblematiek: “Op deze manier zijn Antwerpse politici één klik verwijderd van malafide praktijken”’, 3 september 2018.

·         12.Politico, ‘Theresa May: EU’s Irish customs plan in breach of Good Friday Agreement’, 20 juli 2018.

·         13.Open Europe, Twitter-status, 3 december 2018.

·         14.Pieter Cleppe, Twitter-status, 3 december 2018.

·         15.Open Europe, ‘Open Europe responds to the draft Withdrawal Agreement’, 16 november 2018.

·         16.Verfassungsblog, ‘On Thin Ice: the Role of the Court of Justice under the Withdrawal Agreement’, 15 november 2018.

·         17.Pieter Cleppe, Twitter-status, 3 december 2018.

·         18.Verfassungsblog, ‘On Thin Ice: the Role of the Court of Justice under the Withdrawal Agreement’, 15 november 2018.

·         19.Lars Karlsson, ‘Dominic Raab expects a divorce deal with the EU by November 21’, 1 november 2018.

·         20.Open Europe, ‘The Proposed UK-EU Brexit Deal: An explainer’, 2 december 2018.

·         21.Pieter Cleppe, ‘Brexit: Made in UK, designed in Brussels’, 17 juni 2016.