Gepubliceerd in "De Internationale Spectator", het magazine van de Nederlandse beleidsdenktank Clingendael.
***
Einde maart 2019 verlaat het
Verenigd Koninkrijk de EU. Het Brexit-plan van Theresa May leidde tot het
ontslag van Minister van Buitenlandse Zaken Boris Johnson, alsook Brexit-Minister
David Davis. Niettemin lijkt deze pragmatische benadering, die erg gelijkaardig
is als de relatie die Zwitserland heeft met de Europese Unie, poogt in Groot-Brittannië
beide zijden van het debat te verzoenen. Toch weigert de Europese Unie tot
dusver om hierover te spreken. Tot op heden geeft de EU de Britten slechts twee
opties: een grens in de Ierse zee, wat in Noord-Ierland bijzonder gevoelig
ligt, of het zonder inspraak overnemen van alle Europese regels.
Ook na
de Europese top einde juni was er geen doorbaak over de Britse uittrede uit de
Europese Unie. 85% van de inhoud van het uittredingsverdrag is wel al
overeengekomen. Dat verdrag regelt een overgangsperiode vanaf het moment van de
exit, in maart 2019 tot januari 2021. Gedurende die tijd behouden de Britten de
volledige toegang tot de Europese interne markt op voorwaarde dat ze ook
automatisch alle Europese regels overnemen. De bedoeling hiervan is om tijd te
kopen zodat tegen januari 2021 de permanente toekomstige relatie met het
Verenigd Koninkrijk kan worden onderhandeld. Grootste struikelblok is in dit
verband voornamelijk hoe de grens met Noord-Ierland er zal uitzien ingeval er
tegen 2021 toch geen akkoord over een toekomstige relatie is. Als beide
partijen water bij de wijn doen, moet een akkoord hierover mogelijk zijn deze
herfst.
Hieronder
beschrijf ik hoe het Brexit-plan van Theresa May een werkbaar compromis zou
kunnen zijn. Het ontslag van Boris Johnson en David Davis en het voortdurend
politiek tumult kunnen leiden tot de benoeming van een nieuwe Eerste Minister
of zelfs tot een akkoord over een “regering van nationale eenheid” met Labour
over Brexit. Dat laatste zou wel eens nodig kunnen zijn om May’s compromis te
kunnen doordrukken.
De voornaamste betrachting op dit vlak is het
vermijden van grenscontroles. Die bestaan voor ongeveer een derde uit controles
op douaneverplichtingen en voor twee derde uit controles of een bepaald product
voldoet aan productstandaarden en regulering. Om zo’n controles zoveel mogelijk
te vermijden is voor beide zaken dus een oplossing nodig.
Douanecontroles:
De Britse regering heeft al duidelijk gemaakt tegen
lidmaatschap van een gemeenschappelijke douane-unie met de EU te zijn, zoals
Turkije dat nu is. Onder meer de Labour-oppositie wil dat. Een Brits
lidmaatschap van een gemeenschappelijke douane-unie met de Europese Unie zou
echter geen duurzaam alternatief zijn. Het zou betekenen dat de EU markttoegang
tot het VK zou onderhandelen met voorbeeld China of zelfs Rusland, terwijl de
Britten, net zoals Turkije nu, niet automatisch de handelstoegang zouden
genieten die de EU heeft onderhandeld met “derde landen”.
Theresa May heeft wel al duidelijk gemaakt dat ze
het geen probleem vindt als[1] het Verenigd Koninkrijk ook na[2] de transitieperiode nog een tijdje in een
gemeenschappelijke douane-unie zit, aangezien er tijd nodig zal zijn om de
procedures af te stemmen met de buurlanden. Sowieso zal het toch een tijdje
duren voor de Britten er in slagen om handelsakkoorden met de V.S., India of
Australië af te sluiten.
Om controles aan de
Noord-Ierse grens te vermijden, stelt Theresa May een nieuw systeem voor
waarbij het VK de douanetarieven zou innen voor goederen die het VK binnenkomen
maar uiteindelijk voor de EU zijn bestemd. Critici zeggen terecht dat zoiets
nog nooit is getest en wellicht complex wordt.
Zou dit de Noord-Ierse grenskwestie oplossen? Als
het werkt, wel. Indien niet, is het Zwitserse model nuttig[3]. Dat land heeft eigen douane-tarieven. Er is tien
keer[4] zoveel personenverkeer en bijna 40 keer intensere[5] handel tussen Zwitserland en de EU als tussen
Noord-Ierland en Ierland. Technische oplossingen hebben ervoor gezorgd dat de
disruptie aan de grens al bij al beperkt is voor bedrijven, al is dat jammer
genoeg minder het geval voor kleinere bedrijven. Daarom stelde de Britse
regering eerder voor om kleinere bedrijven dan maar vrij te stellen van al te
veel controle, maar dat wil de EU niet.
Zelfs op vlak van visserij
wil de Britse regering blijven werken binnen[6] het huidige onderhandelingskader van visserijrechten,
waardoor Europese vissers meer dan waarschijnlijk ook toegang tot Britse
wateren zullen blijven houden. Dat is eenvoudigweg omdat de Britse vissers hun
vis anders niet meer op de Europese markt kunnen slijten. De Britten voeren
meer vis uit naar het vasteland dan omgekeerd, en hoewel ze een zogenaamd
“handelstekort” hebben voor landbouwgoederen, pleiten de Britse werkgevers er toch
voor om de regels zo veel als mogelijk “af te stemmen”[7]
met de Europese, teneinde zo weinig mogelijk disruptie te hebben. De Britse
regering volgt dat standpunt nu.
Controles op vlak
van productstandaarden en regulering:
De grote vraag is in welke mate het Verenigd
Koninkrijk nog toegang tot de Europese markt behoudt vanaf 2021, wanneer het
van plan is om afwijkende regelgeving te gaan uitvaardigen. Hier pleiten
sommigen voor de zogenaamde “Noorse” optie, waarbij het VK net zoals Noorwegen
alle EU-regels zou overnemen in ruil voor markttoegang. Toen NAVO-baas Jens
Stoltenberg Noors Premier was, noemde[8] hij zijn land echter een “fax-democratie”, net omwille
van dit democratisch deficit waarbij het land geen stemrecht heeft over
EU-regelgeving. Onlangs moest Noorwegen nog nieuwe, in Noorwegen zeer
onpopulaire, Europese energieregels aanvaarden. Wie gelooft dat dit een
duurzaam model kan zijn voor de Britten, droomt.
Theresa May schuift echter een compromis-oplossing
naar voren. Ze stelt
concreet[9] voor
om vanaf 2021 enkel de EU-regelgeving op vlak van goederenverkeer alsook voedselstandaarden[10]
vrijwillig over te nemen en in ruil daarvoor toegang te blijven krijgen voor
Britse goederen. Dat verhindert niet enkel dat de productieketens van
grote Europese bedrijven worden verstoord. Het is ook goed nieuws voor het
vraagstuk van de grens in Noord-Ierland, waar een verregaand vertrouwen op vlak
van de circulatie van landbouwproducten voor een beperking van het aantal
grenscontroles kan zorgen. De Britse regering hoopt zo twee vliegen in één klap
te vangen: een model voor de langetermijnrelatie met de EU aanbieden waarbij
ook grenscontroles
aan de Noord-Ierse grens worden vermeden.
De
Britse regering streeft iets gelijkaardigs na als het Zwitserse model. Zwitserland verkreeg
in de onderhandelingen min of meer onbeperkte toegang tot de Europese interne markt
voor goederen, op voorwaarde van het vrijwillig overnemen van de Europese
regels op dat vlak, terwijl Zwitserse de dienstensector geen toegang kreeg. De
vier vrijheden werden opgesplitst, uit pragmatische redenen. Net zoals
Zwitserland toen wil Groot-Brittannië als niet-EU-lidstaat geen lid van de
interne markt zijn noch in een douane-unie met de EU verblijven, maar tegelijk
ook handelsbelemmeringen vermijden.
Wat
bedoelt men met “vrijwillig” en in welke zin verschilt het van wat Noorwegen
moet doen? In tegenstelling tot Noorwegen, kan Zwitserland wel degelijk
weigeren om Europese wetgeving om te zetten. Als gevolg van zo’n weigering kan
de EU dan de markttoegang beperken. De Britse regering vermeldt[11]
in Theresa May’s plan dat ze “erkent” dat niet-implementatie van EU-wetgeving
“gevolgen zou hebben”.
Wat met de dienstensector?
Op vlak
van dienstverlening, wat 80% van de Britse economie uitmaakt, wil de Britse
regering dat het Verenigd Koninkrijk vanaf 2021 weer kan afwijken van
EU-regelgeving, waardoor het land dus de toegang zou verliezen tot de Europese
dienstenmarkt. De Britten willen dit verhelpen door de EU er op wijzen dat het
beperken van de toegang van vooral financiële dienstenverleners ook geen goede
zaak zou zijn voor de Europese economie en door coördinatie van regelgeving.
De Britse Centrale Bank en het Ministerie van
Financiën verschillen[12] wel sterk van mening in welke mate het VK Europese
financiële regelgeving moet overnemen. Ook hier is het makkelijk te voorspellen
wat het uiteindelijke standpunt van het VK zal zijn: vrijwillig overnemen van
Europese regels en standaarden voor de relatieve kleine maar met de EU sterk
verbonden goederensector is één zaak, zeker als de meeste bedrijven die regels
toch al zouden overnemen. Het is een heel ander paar mouwen om voor de Britse
dienstensector EU-regelgeving over te nemen, dus hier zal in detail moeten
worden onderhandeld in welke mate de toegang tot de Europese dienstenmarkt
blijft bestaan en in welke mate Groot-Brittannië de eigen wetgeving wil
afstemmen.
Slechts een derde [13]van
de Britse dienstenexport gaat naar de EU en de Europese dienstenmarkt is
slechts ten dele vrijgemaakt. Het zijn dan ook voornamelijk[14] Britse banken die afhankelijk zijn van het zogenaamde
Europese “financiële paspoort”. Voor vermogensbeheerders en zeker voor
verzekeraars is de toegang tot de Europese markt nu reeds al beperkt. Waarom
dan vrijwillig onderwerpen aan Europese regels, zeker voor een sector die in de
toekomst wereldwijd veel belooft te groeien?
Dat zijn overwegingen die ook door de Britse
financiële industrie worden gedeeld, waarbij deze het uitermate belangrijk
noemt om “invloed” te behouden op financiële regelgeving, zeker gezien de vele
specifieke activiteiten van de financiële industrie in Londen, het grootste
financiële centrum ter wereld. Het is ondenkbaar om zomaar alle regelgeving
door de Europese Unie te laten gebeuren en als er dan beperkingen op
markttoegang komen, moet dat maar verholpen worden door systemen van
wederzijdse erkenning of door een EU-verklaring dat het Britse toezicht
“equivalent” is.
Dat zijn moeizame mechanismes, maar het is niet zo
onwaarschijnlijk dat zoiets wordt overeengekomen. Op dit moment verklaart de
Europese Unie Amerikaanse regels en toezicht op vlak van financiële “clearing”
of verwerking van allerlei financiële transacties reeds equivalent. Als de EU
na Brexit niet langer zou toelaten dat Britse of Amerikaanse clearinghuizen,
ook wel centrale tegenpartijen genoemd, hun activiteit vanuit een locatie
buiten de EU uitvoeren, kan de financiële stabiliteit wel eens in het gedrang
komen. Simulaties[15] geven aan dat een bankenfaillissement ter grootte van
dat van Lehman Brothers drie keer zo veel impact zou hebben. Bovendien zou een
versnipperde “clearing” - markt er toe leiden dat grote ondernemingen en
pensioenfondsen veel meer onderpand zouden moeten storten als ze niet langer
bij de grote Britse en Amerikaanse clearinghuizen terecht zouden kunnen.
Allemaal niet zo makkelijk te voorspellen, uiteraard, maar wat vaststaat is dat
het beperken van de toegang tot het grootste financiële centrum ter wereld dat
net aan de voordeur van de EU ligt ook voor de “reële economie”, waar men zich
vaak niet bewust is van het indirect belang van Londen, niet zonder gevolgen
zal blijven. Zeker Nederland is met zijn grote pensioenfondsen dan extra
kwetsbaar. Toch is het op Europees vlak op dit moment voornamelijk de
Luxemburgse regering die dit punt maakt. Het land heeft heel wat
vermogensbeheerders en het besef dat Europa zich met financieel protectionisme
wel eens zwaar in de voet kan schieten is er aanwezig.
Hoe haalbaar is de
door de Britse regering voorgestelde oplossing?
De door de Britse regering voorgestelde oplossing,
die we ook met Open Europe hebben gesuggereerd, is eigenlijk vrij pragmatisch,
aangezien grote bedrijven wellicht vrijwillig reeds de Europese
goederenstandaarden zouden overnemen en de goederensector maar een klein deel
van de Britse economie uitmaakt. 80% bestaat uit diensten. Het Verenigd
Koninkrijk offert dus een beetje soevereiniteit op maar kan in ruil wel heel
wat economische schade vermijden, terwijl het de controle over regels voor
dienstverlening behoudt. En net daar zitten[16] de grote economische opportuniteiten.
De Europese Unie heeft tot dusver zo’n oplossing
echter geweigerd, aangezien het naar eigen zeggen enkel wil aanvaarden dat het
VK alle EU-regels, dus niet enkel deze die betrekking hebben op goederenverkeer,
overneemt. De EU schermt met argumenten dat flexibiliteit op dit vlak de
“interne markt zou ondermijnen”. Ook zou zo aan Britse bedrijven in de praktijk
toegang tot de Europese dienstenmarkt worden verleend zonder de Europese
dienstenregelgeving na te leven, omdat aan vele goederenimports vaak een
dienstverleningscontract vasthangt.
Bovendien wil
de EU de discussie over Noord-Ierland en de toekomstige relatie scheiden. Ze stelt
[17]een
“zone met gemeenschappelijke regelgeving” voor[18] tussen
Noord-Ierland en de Europese Unie. Aangezien Noord-Ierland enkel sommige
Europese regels zou dienen over te nemen, beschouwt de EU haar oplossing als
een eenmalig opsplitsen van de zogenaamde “vier vrijheden” - van kapitaal,
goederen, personen en diensten. Een “geste” ter vermijding van grenscontroles,
ter wille van het Noord-Ierse vredesproces.
Zoiets
werkt echter als een rode lap op een stier bij de Noord-Ierse Protestanten en
brengt dus de Noord-Ierse vrede net in gevaar, vinden ook de meer gematigde
krachten in Londen. In elk geval is Brits Premier Theresa May afhankelijk van
de stemmen van de Noord-Ierse Protestantse partij DUP in het Lagerhuis.
Die
“zone met gemeenschappelijke regelgeving” voor goederen dan maar uitbreiden
naar het volledige Verenigd Koninkrijk kan[19]
voor de EU echter niet. Ze wil enkel aanvaarden dat het VK alle EU-regels,
dus niet enkel deze die betrekking hebben op goederenverkeer, overneemt, en
bovendien dan ook dezelfde toltarieven als de EU oplegt. Zoals Politico[20]
het stelde, komt het Europese “aanbod” op het volgende neer: “splits
het Verenigd Koninkrijk op of word een vazalstaat”.
Die stugge houding is niet enkel risicovol voor de
vele Europese bedrijven die voortdurend goederen verschepen tussen het VK en
het vasteland. Het is ook bizar, aangezien de EU zo’n oplossing in het verleden
reeds toestond aan Zwitserland. Dat was nadat de Zwitsers in 1992 zich bij
referendum uitspraken tegen het statuut dat Noorwegen op dit moment heeft: als
niet-EU lid toegang genieten tot de Europese interne markt, maar enkel op
voorwaarde van het overnemen van alle regelgeving. Wie kan zich zoiets
inbeelden voor Groot-Brittannië, dat een economie heeft ter grootte van die van
de 19 kleinste Europese lidstaten? Het zou een enorme politieke onzekerheid
inbouwen in de handelsrelatie.
De EU ging toen ermee akkoord om de Zwitsers dan
maar enkel toegang te geven tot de interne markt voor goederen en de “vier
vrijheden” dus op te splitsen.. Wel was de grote voorwaarde van de EU toen dat
Zwitserland akkoord zou gaan met vrij verkeer van personen. Dat laatste ligt in
het VK eveneens gevoelig, maar een compromis waarbij er een soort van hoge
quota’s komen die het meeste vrij personenverkeer tussen de EU en
Groot-Brittannië ongemoeid laten, moet wel te regelen vallen. Zeker vragende
partij hiervoor is de Britse industrie, die zeer afhankelijk is van
werkkrachten uit Zuid- en Oost-Europa, maar ook de bevolking is veel
pragmatischer over migratie dan soms wordt beweerd. Een peiling[21] die we met Open Europe uitvoerden toont aan dat de
Britten geen problemen hebben met migratie, zolang er maar controle op is. Een
maximum quotum per lidstaat per jaar zou zo alvast de vrees wegnemen van grote
intra-Europese migratiebewegingen zoals we die gezien hebben na 2004 toen
Groot-Brittannië, Ierland en Zweden als enige landen geen beperkingen hadden
ingevoerd op vrij verkeer met de nieuwe EU-lidstaten uit Centraal-en
Oost-Europa. Sommigen binnen de Britse regering zouden dan ook naar verluidt[22] bereid zijn om
“vrij verkeer van personen ‘in all but name’ te laten voortduren”.
Besluit:
Een Brexit zonder akkoord kan leiden tot 1,2
miljoen jobverliezen op het Europese Continent, volgens een studie van de Leuvense universiteit[23]. Weliswaar zou Groot-Brittannië met een half miljoen
jobverliezen relatief zwaarder worden getroffen, maar voor de havens op het
continent, alsook ook voor vele grote Europese bedrijven, is het van groot
belang dat hun productieketens niet in gevaar komen. Het moet gezegd dat de
Europese leiders in juni verklaarden dat de EU “bereid zal zijn haar aanbod
opnieuw te overwegen” “indien de standpunten van het VK veranderen”. Dat wordt dan
wel hoog tijd, aangezien er maar tot ergens in de herfst tijd overblijft voor
een politiek akkoord over het vermijden van grenscontroles aan de Noord-Ierse
grens, wat nauw samenhangt met de toekomstige handelsrelatie.
Pieter Cleppe
vertegenwoordigt de onafhankelijke denktank Open Europe in Brussel
