Hoe reëel is een vertrek van Groot-Brittannië uit de EU?

Gepubliceerd in Internationale Spectator, het magazine van de Nederlandse denktank Clingendael

  

Na maanden van onderhandelingen hebben de Britse premier David Cameron en de andere Europese regeringsleiders een akkoord[1] bereikt over een reeks wijzigingen in EU-verdragen. Met dat akkoord moet Cameron de Britse bevolking ervan overtuigen in de EU te blijven in aanloop naar het referendum dat 23 juni a.s. zal plaatsvinden.

De overeengekomen hervormingen

De bedongen hervormingen[2] zijn[3] niet zomaar cosmetisch. Toch betekent dit geen fundamentele verandering in de relatie tussen het Verenigd Koninkrijk en de Europese Unie. Cameron vroeg tijdens de onderhandelingen grosso modo om drie zaken: meer macht voor het nationale beleidsniveau; grotere bescherming voor de niet-eurolidstaten; en een transformatie van de EU als bemoeizuchtige regelneef naar een anti-protectionistische vazal.

Over dat laatste punt kunnen we kort zijn; het enige wat Cameron op dat vlak voor elkaar kreeg, was een aantal beloftes, zoals het voornemen om administratieve overlast te verminderen of om obstakels in de diensten-, digitale of energiesector weg te nemen.

Lidstaten krijgen wel effectief meer controle over het toelagebeleid voor werknemers uit andere EU-lidstaten. Dit was een grote zorg voor Groot-Brittannië, omdat werknemers uit andere lidstaten een soort subsidie kunnen krijgen – van soms tot wel 10.000 euro per jaar – wanneer ze een baan aan de andere kant van het kanaal vinden. Om tijdelijk minder van deze “in-work benefits” toe te kennen aan EU-migranten, moet een Europese richtlijn veranderen. Critici van Cameron merkten uiteraard op dat het Europees Parlement op dit punt nog wel eens roet in het eten zou kunnen gooien.

Bovendien zou het Europees Hof van Justitie de nieuwe richtlijn in strijd met het Europees Verdrag kunnen achten. Deze kwestie hangt samen met de oneindige discussie over in hoeverre nieuwkomers op de Britse arbeidsmarkt, die nog geen belastingen betalen, zich in dezelfde positie als Britse belastingbetalers mogen bevinden.

Daarnaast krijgen landen – opnieuw via het veranderen van een (sociale) Europese richtlijn – de mogelijkheid om de duur van de kinderbijslag aan te passen voor kinderen van EU-migranten die in een andere lidstaat wonen dan hun ouder. Naast Groot-Brittannië hebben ook Duitsland, Nederland en de politieke partij N-VA in België interesse getoond om die mogelijkheid te benutten.

Een symbolisch belangrijke verandering is de mogelijkheid voor nationale parlementen om Europese besluitvorming te blokkeren. Wanneer binnen twaalf weken 55% van de nationale parlementen in de EU protest aantekent tegen een bepaald voorstel, zal de Raad – het EU-orgaan waarin de nationale regeringen samenkomen – dat voorstel laten sneuvelen of aan de zorgen van nationale parlementsleden voldoen;.[4] 55% is een hoge grens, die bovendien hoger ligt dan de noodzakelijke 35% om binnen de Raad beslissingen te blokkeren. Dit mechanisme zal dus mogelijk niet snel worden ingezet. Toch is met deze verandering een belangrijk precedent geschapen waarbij nationale parlementen een veto krijgen binnen het Europees besluitvormingsproces.

Een laatste wijze waarop de soevereiniteit van lidstaten wordt versterkt[5] – al is het misschien symbolisch[6] – is door een ‘verduidelijking’ aan te brengen van een passage in het EU-verdrag. De zinsnede in het verdrag[7] waarin wordt bepleit een “ever closer union[8]” na te streven, mag niet meer worden aangewend om meer invloed voor het EU-beleidsniveau te rechtvaardigen.

Dat heeft het Europees Hof van Justitie de afgelopen jaren immers vaak gedaan.[9] Het akkoord over dit punt, dat geldt voor alle 28 lidstaten, kwam er na fel verzet van België.[10] Ondanks de aanwezigheid in de regering van de Vlaamse-nationale en “euro-realistische” N-VA, brachten een handvol Belgische topambtenaren het akkoord met Cameron dus in gevaar. Dat is jammer, want zonder akkoord bestaat een veel grotere kans dat de Britten de EU zouden verlaten. Zo’n gebeurtenis zou wel eens een domino-effect teweeg kunnen brengen.

Als er één land is dat belang heeft[11] bij[12] voldoende steun voor het Europese project, is het België, het land dat de EU-instellingen huisvest. Ook de Nederlandse regering heeft geen overdreven ijver getoond om Cameron te helpen, maar werkte een overeenkomst ook niet tegen. Belgische EU-fans zouden wel eens meer dankbaarheid mogen tonen ten opzichte van Cameron. Hij is de enige Europese regeringsleider die op zijn minst een poging doet de kloof tussen de publieke opinie en de EU te dichten.

Ondanks de aanpassingen is het Europees Hof van Justitie opnieuw verantwoordelijk voor de interpretatie van de passage over een “ever closer union”. Daarom zal bij de eerstvolgende gelegenheid de verduidelijking nog eens specifiek via een opt-out voor het Verenigd Koninkrijk in het EU-Verdrag worden[13] ingeschreven.

Als er één land is dat belang heeft bij voldoende steun voor het Europese project, is het België, het land dat de EU-instellingen huisvest

Tot slot zijn de regeringsleiders ook tot een akkoord gekomen over een bescherming voor niet-eurolidstaten. De lidstaten met een eigen munt krijgen geen vetorecht over monetaire besluitvorming, maar wel de mogelijkheid geschillen over financiële regelgeving naar een hoger – politiek – niveau te tillen: de Europese Staats- en Regeringsleiders.

Groot-Brittannië vreest namelijk uitsluiting. Als oplossing voor de eurocrisis werd de zogenoemde ‘bankenunie’ in het leven geroepen. Dat is een financieel regelgevend kader, specifiek voor – voornamelijk – eurolanden, en het loopt parallel aan het financieel regelgevend kader voor de gehele EU. Groot-Brittannië vreest dat banken uit België, Nederland, Duitsland en Frankrijk op een bepaald moment hun politici onder druk zullen zetten om concurrenten uit bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk, Polen en Zweden niet langer actief te laten deelnemen binnen de eurozone, zolang ze niet voldoen aan de extra vereisten voor eurolanden.

Op die manier zou de bankenunie protectionistisch functioneren en de Europese interne markt bedreigen. Dit zou allereerst uitwerking hebben op het kapitaalverkeer en daarna overslaan op goederen-, personen en dienstenverkeer. In die zin was het Britse standpunt zeer pro-Europees en verhinderde het voorstel dat ‘de euro’ de Europese Unie zou ondermijnen. Het is zonde dat er geen strengere maatregelen werden genomen, maar nu is er tenminste een procedure om dit risico tegen te gaan.

Kan dit akkoord de Britten overtuigen?

Of dit akkoord leidt tot een goede uitkomst, valt nog te bezien. De voorstanders van een EU-lidmaatschap wijzen erop dat nu bewijs is geleverd dat kleine, maar reële hervormingen van de EU werkelijk mogelijk zijn. Daarnaast zou deze deal ervoor zorgen dat het hoogtepunt van ‘EU-bemoeienis’ is bereikt.

De Britse tegenstanders van de EU zullen hier tegen inbrengen dat de deal niet voldoende juridisch bindend is, met als gevolg een obscure discussie over de verhouding tussen internationaal en Europees recht. Zij geven aan dat zelfs na het dreigement met een referendum over een Brexit, Cameron slechts een ‘mager’ akkoord kon binnenhalen. Bovendien onderbouwt de voorspelling van Citigroup[14] dit argument: de kans op een Brexit is met 30-40% nu hoger dan voor de deal (20-30%), terwijl de bedoeling was dat het akkoord mensen zou overtuigen vóór de EU te stemmen.

De peilingen geven aan dat het een nek-aan-nek race wordt, waarbij het ‘remain’-kamp en het ‘leave’-kamp ongeveer gelijk[15] opgaan. Het aantal voorstanders van een Brexit stijgt en ze zijn meer geneigd[16] om te stemmen. Bovendien is nog bijna 20% van de kiezers onbeslist. De gokkantoren geven op dit moment nog het voordeel[17] aan ‘remain’.

Moet Groot-Brittannië wel in de EU blijven?

De voorstanders van vrijhandel en vrije-marktbeleid op het Europese continent willen de Britten er overduidelijk bijhouden. Voor hun Britse bondgenoten is dat echter veel minder evident.

Voor de Britse vrije-marktdenkers die voor een Brexit zijn, is de Europese Unie met haar overregulering een zinkend schip dat ze zo snel mogelijk willen verlaten. De vrees dat de EU steeds meer een verlengstuk van de eenheidsmunt wordt, is de voornaamste reden voor de Britse onrust die tot het referendum leidde. De euro wordt in Londen als een immense mislukking beschouwd.

De vroegere gouverneur van de Britse Central Bank, Mervyn King, waarschuwt[18] in zijn nieuwe boek dat de euro “een conflict heeft gecreëerd tussen een gecentraliseerde elite aan de ene kant en de democratische krachten op het nationale niveau aan de andere kant”. “Dit is bijzonder gevaarlijk”, meent hij. King besluit dat voor een aantal lidstaten “het verlaten van de eurozone misschien wel de enige weg is om economische groei en volledige werkgelegenheid te bereiken”.

De euro wordt in Londen als een immense mislukking beschouwd

Juist omwille van de eenheidsmunt is het voor de Britten misschien een goed idee lid te blijven van de Unie. Een recente poging van de Europese Centrale Bank om grote spelers op het vlak van financiële “clearing” te verplichten[19] van Londen naar de eurozone te verhuizen – als ze transacties in euro’s willen blijven afhandelen – werd in de kiem gesmoord[20] na fel protest van de Britse regering. Zij zag dit als een protectionistische poging om “business” af te nemen van Londen.

Dankzij EU-lidmaatschap kon deze actie worden verhinderd. Als zich dus inderdaad een economisch protectionistisch machtsblok vormt op het continent, is het geen slecht idee voor het Verenigd Koninkrijk een voet tussen de deur te houden. Om dezelfde reden zien[21] mensen als de Belgische econoom Paul De Grauwe – die liefst nog meer transfers en onderlinge bemoeienis willen binnen de eurozone – de Britten graag zo snel mogelijk vertrekken – ook al lost dit de diepe onenigheid binnen de muntunie uiteraard niet op.

Wat gebeurt er na het referendum?

Indien de Britten zouden besluiten in de EU te blijven, doen ze dat waarschijnlijk met niet meer dan 60% van de stemmen. Volgens het onderzoeksbureau Comres is dat percentage nodig om de discussie voor de komende jaren echt te beslechten. Bij een nipte overwinning van het ‘remain’-kamp is het dus waarschijnlijk dat de Britse misnoegdheid over de koers van de EU blijft voortduren. Ook de Schotse vraag naar onafhankelijkheid bleef prominent aanwezig nadat in een referendum[22] in 2014 maar liefst 44,7% van de Schotten voor onafhankelijkheid kozen.

Indien de Britten stemmen om de EU te verlaten, zal de regering het befaamde ‘artikel 50’[23] van het Europees Verdrag activeren.[24] Dat verdrag voorziet een periode van twee jaar waarbinnen de status quo wordt gehandhaafd en beide partijen de tijd krijgen om een nieuwe relatie te onderhandelen.[25]

Velen denken dat twee jaar tijd hiervoor te kort is. De Britse regering verwacht zelfs dat wel tien jaar[26] onzekerheid in het vooruitzicht ligt. Sommige voorstanders beweren dat er een tweede referendum zal komen na een stem voor een Brexit. Daarbij zouden de Britten alsnog de kans krijgen in de EU te blijven, maar dan onder betere voorwaarden dan met de huidige deal van Cameron.

Het is onwaarschijnlijk dat Groot-Brittannië een relatie[27] wil zoals die tussen Noorwegen en de EU.[28] De Noren genieten van volledige markttoegang, maar nemen bovendien Europese regels over zonder er invloed over te hebben. Dit is niet wat de “soevereine” Britten beogen. Ze zullen logischerwijze eerder voor het Zwitserse model[29] kiezen. Daarbij wordt bilateraal onderhandeld over welke Europese regels worden overgenomen en welke markten worden opengesteld. Hierbij dient wel te worden opgemerkt dat Zwitserland veel markttoegang heeft verkregen in een tijd toen de EU – de toenmalige Europese Gemeenschap – ervan uitging dat de Zwitsers toch ooit zouden toetreden.

Het is goed mogelijk dat een Brexit allerlei protectionistische instincten losmaakt op het continent en de EU haar “ongehoorzame leerling” wil straffen door markttoegang te belemmeren voor Britse financiële diensten. Al zal dit ook investeringen op het continent schaden. Dit gedrag zou zeker overeenkomstig de reactie van de Europese Commissie zijn, die botweg weigerde[30] met Zwitserland te onderhandelen, nadat de Zwitserse bevolking in een referendum in 2014 de wens uitte het vrij verkeer voor EU-onderdanen te beperken.

Tussenkopje

Als Groot-Brittannië de EU verlaat en als de Europese reactie daarop voor jaren onzekerheid zorgt, oogst de Unie wat ze zaait. Het Britse ongenoegen is immers een voorloper van de onrust op het continent. Populisten van zowel linkse als rechtse signatuur hebben, als gevolg van zowel de euro- als de migratiecrisis, de wind in de zeilen.

Denk aan de machtsoverdrachten naar het Europese niveau na het negeren van democratische veto’s in Frankrijk en Nederland in 2005. Denk ook aan de botte weigering om een Grexit toe te laten. Al had het een alternatief kunnen zijn voor de voortdurende eurotransfers en inmenging in nationaal begrotingsbeleid. Dan was er verleden jaar de EU-beslissing Centraal- en Oost-Europese landen te negeren op het gevoelige thema van verplichte spreiding van vluchtelingen. Dat is niet eens praktisch mogelijk binnen een paspoortvrije-zone, maar de beslissing moest de aandacht afleiden van de kritiek op Angela Merkels vluchtelingenpolitiek en een zoveelste machtstransfer naar het EU-niveau.

Ten slotte was er de vijandige behandeling van Britse voorstellen om de kloof tussen de EU en de burger te verminderen, zoals een vetorecht voor nationale parlementen. Daar is ook de Duitse bevolking voorstander[31] van. Uiteindelijk is dit voorstel er in sterk verwaterde vorm gekomen. Eén ding is zeker: als een Brexit het begin van het einde inluidt van het EU-project, zijn heel wat van de schuldigen in Brussel te vinden.

---

[1] European Council (19 februari 2016), The United Kingdom and the European Union, opgevraagd van http://www.consilium.europa.eu.

[2] European Council (19 februari 2016), The United Kingdom and the European Union, opgevraagd van http://www.consilium.europa.eu.

[3] Stephen Booth (21 februari 2016), ‘What did the EU achieve in its EU renegotiation?’, Open Europe http://openeurope.org.uk/today/blog/what-did-the-uk-achieve-in-its-eu-renegotiation/.

[4]  Stephen Booth (21 februari 2016), ‘What did the EU achieve in its EU renegotiation?’, Open Europe http://openeurope.org.uk/today/blog/what-did-the-uk-achieve-in-its-eu-renegotiation/.

[5] Pawel Swidlicki (12 februari 2016), ‘Exempting Britain from “ever closer union” – where are we at?’, Open Europe http://openeurope.org.uk/today/blog/exempting-britain-from-ever-closer-union-where-are-we-at/.

[6] Alastair Macdonald (29 februari 2016), ‘Britain’s EU deal – hollow or substantial?’, Reuters http://www.reuters.com/article/us-britain-eu-law-substance-idUSKCN0W21E5.

[7] EUR-Lex (2016), Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, EEG-Verdrag, opgevraagd van http://eur-lex.europa.eu/legal-content/nl/TXT/?uri=URISERV%3Axy0023.

[8] Pawel Swidlicki (12 februari 2016), ‘Exempting Britain from ‘’ever closer union’’ – where are we at?’, Open Europe http://openeurope.org.uk/today/blog/exempting-britain-from-ever-closer-union-where-are-we-at/.

[9] Pawel Swidlicki (12 februari 2016), ‘Exempting Britain from “ever closer union” – where are we at?’, Open Europe http://openeurope.org.uk/today/blog/exempting-britain-from-ever-closer-union-where-are-we-at/.

[10] Alastair Macdonald (19 februari 2016), ‘This is not a pipe – the surrealist Brexit summit’, Reuters http://uk.reuters.com/article/uk-britain-eu-surreal-idUKKCN0VS033. 

[11] Pieter Cleppe (3 juli 2014), ‘Groot-Brittannië is de echte bondgenoot van ons land in Europa’, Knack.be http://www.knack.be/nieuws/wereld/groot-brittannie-is-de-echte-bondgenoot-van-ons-land-in-europa/article-opinion-262631.html.

[12] Pieter Cleppe (6 mei 2015),  ‘De Britse hervormingsagenda is een kans om de Europese Unie weer op de rails te krijgen’, Knack.be http://www.knack.be/nieuws/wereld/de-britse-hervormingsagenda-is-een-kans-om-de-europese-unie-weer-op-de-rails-te-krijgen/article-opinion-568221.html.

[13]  Stephen Booth (21 februari 2016), ‘What did the EU achieve in its EU renegotiation?’, Open Europe http://openeurope.org.uk/today/blog/what-did-the-uk-achieve-in-its-eu-renegotiation/.

[14] Open Europe (23 februari 2016), Cameron: Government would promptly trigger Article 50 in the event of a Leave vote, opgevraagd van http://openeurope.org.uk/daily-shakeup/cameron-government-would-promptly-trigger-article-50-in-the-event-of-a-leave-vote/.

[15] Wikipedia (2016),  Opinion polling for the United Kingdom European Union membership referendum, opgevraagd van https://en.wikipedia.org/wiki/Opinion_polling_for_the_United_Kingdom_European_Union_membership_referendum.

[16] ORB International (februari 2016), Should the UK remain a member of the European Union or leave the European Union, opgevraagd van http://www.opinion.co.uk/perch/resources/eu-referendum-press-release-feb-2016.pdf.

[17] Oddschecker (2016), Brexit referendum betting odds, opgevraagd van http://www.oddschecker.com/politics/british-politics/eu-referendum/referendum-on-eu-membership-result. 

[18]  Szu Ping Chang (28 februari 2016), ‘Mervyn King: the Eurozone is doomed’, The Telegraph http://www.telegraph.co.uk/business/2016/02/28/mervyn-king-the-eurozone-is-doomed/.

[19] Raoul Ruparel (4 maart 2015), ‘UK secures important victory at ECJ to preserve the single market’, Open Europe http://openeurope.org.uk/today/blog/uk-secures-important-victory-ecj-preserve-single-market/.

[20] Raoul Ruparel (4 maart 2015), ‘UK secures important victory at ECJ to preserve the single market’, Open Europe http://openeurope.org.uk/today/blog/uk-secures-important-victory-ecj-preserve-single-market/. 

[21] Paul De Grauwe (22 februari 2016), ‘Voor EU is Brexit wellicht het beste’ (video), Knack.be http://www.knack.be/nieuws/wereld/paul-de-grauwe-voor-eu-is-brexit-wellicht-het-beste-video/article-normal-669033.html.

[22] Wikipedia (2016), Scottish independence referendum, 2014, opgevraagd van https://en.wikipedia.org/wiki/Scottish_independence_referendum,_2014. 

[23] Raoul Ruparel (22 februari 2015), ‘The mechanics of leaving the EU – explaining article 50’, Open Europe http://openeurope.org.uk/today/blog/the-mechanics-of-leaving-the-eu-explaining-article-50/.

[24] Open Europe (1 maart 2016), Cameron hits back at accusations of scaremongering in EU referendum campaign following publication of official document on withdrawal process, opgevraagd van http://openeurope.org.uk/daily-shakeup/cameron-hits-back-at-accusations-of-scaremongering-in-eu-referendum-campaign-following-publication-of-official-document-on-withdrawal-process/.

[25] Pawel Swidlicki (29 februari 2016), ‘Would Brexit lead to “up to decade or more of uncertainty”?’, Open Europe http://openeurope.org.uk/today/blog/would-brexit-lead-to-decade-or-more-of-uncertainty/. 

[26] Open Europe (1 maart 2016), Cameron hits back at accusations of scaremongering in EU referendum campaign following publication of official document on withdrawal process, opgevraagd van http://openeurope.org.uk/daily-shakeup/cameron-hits-back-at-accusations-of-scaremongering-in-eu-referendum-campaign-following-publication-of-official-document-on-withdrawal-process/.

[27] Stephen Booth (2 maart 2016), ‘Nothing comes for free inside or outside the EU’, Open Europe http://openeurope.org.uk/today/blog/4414/.

[28] Stephen Booth (28 oktober 2015), ‘What would a “Norway-Style” relationship with the EU entail?’, Open Europe http://openeurope.org.uk/today/blog/what-would-a-norway-style-relationship-with-the-eu-entail/.

[29] Open Europe (12 juni 2012), Trading Places: Is EU membership still the best option for UK trade and what are the alternatives?, opgevraagd van http://openeurope.org.uk/intelligence/britain-and-the-eu/eu-membership/.

[30] Pawel Swidlicki (10 april 2015), ‘Swiss told to vote again on free movement – except this time the stakes are higher’, Open Europe http://openeurope.org.uk/today/blog/swiss-told-to-vote-again-on-free-movement-except-this-time-the-stakes-are-higher/.

[31] Nina Schick (13 oktober 2015), ‘New poll: Majority of German voters back red card for national parliaments’,  Open Europe http://openeurope.org.uk/today/blog/new-poll-majority-of-german-voters-back-red-card-for-national-parliaments/.