5 vragen over het Europees Begrotingspact

Gepubliceerd op Knack.be

 

In alle luwte begonnen de volksvertegenwoordigers van de talrijke Belgische parlementen deze maand met de ratificering van het zogenaamde “Fiscal Compact” of Europees Begrotingspact. Dat werd verleden jaar ondertekend door 25 van de 27 EU-lidstaten en moet er voor zorgen de nationale schulden terug te dringen. Gisteren gaf de Senaat er zijn zegen over, nadat het Vlaams Parlement het zonder enige tegenstem reeds goedkeurde. Van alle lidstaten van de eurozone zijn het enkel België, Nederland en Malta die de ratificatie nog niet hebben voltooid, al trad het reeds in werking op 1 januari voor de landen die hun goedkeuring gaven. In Duitsland loopt de omzetting in nationaal recht wel vertraging op. Enkele pertinente vragen over dit Begrotingspact dringen zich op. 

1.       Waarom een nieuw verdrag voor meer begrotingsdiscipline, na het niet-naleven van het Stabiliteitspact? 

Zoals iedereen wel weet, werd de invoering van de euro begeleid door het zogenaamde “Stabiliteits- en Groeipact”, regels die lidstaten verplichten om hun begrotingstekort terug te dringen tot niet meer dan 3 procent en hun schuldgraad tot niet meer dan 60 procent van het BBP. Van alle 17 eurolanden voldoen enkel Finland, Estland en Luxemburg nu nog aan die doelstellingen. Het pact werd bij het oud huisvuil gezet toen Romano Prodi, de toenmalige Italiaanse voorzitter van de Europese Commissie, in 2002 opmerkte dat het “stom” was, en zowel Duitsland als Frankrijk het pact openlijk negeerden. Er is wel zoiets als een “procedure bij buitensporige tekorten” die tot boetes kan leiden, en op dit moment trouwens van toepassing is voor maar liefst 23 van de 27 EU – lidstaten, waaronder België, dat volgend jaar ook de doelstelling van 3 procent niet meer haalt. In de praktijk kwam het echter nog nooit tot zo’n boetes, omdat er geen politieke wil voor bestond bij de lidstaten. 

Door het Begrotingspact wordt het weliswaar moeilijker om sancties te vermijden, want een land moet nu een gekwalificeerde meerderheid van alle lidstaten overtuigen om niet gestraft te worden. Los van de inhoud, is de vraag maar wat het voor zin heeft om steeds maar nieuwe regels – zoals het “six-pack” of het “two-pack” - uit te blijven vaardigen als de oude gewoon worden genegeerd.

 2.       Waarom het begrotingsbeleid aanpakken, terwijl dit niet de uiteindelijke oorzaak van de eurocrisis is? 

Toen ze in de problemen kwamen, hadden Ierland en Spanje geen uitzonderlijk hoge publieke schuld, maar integendeel een zeer hoge private schuld. Die private schuld is er niet zomaar gekomen, maar is het directe gevolg van de onaangepast lage interestvoeten van de Europese Centrale Bank. Die laatste diende de rentevoet te bepalen voor zowel de snelgroeiende periferie als voor Duitsland, dat toen met trage groei kampte. Een renteverhoging om de Ierse en Spaanse vastgoedluchtbellen af te remmen was niet mogelijk, omdat dit de Duitse economie te zwaar zou schaden.

Ook in Griekenland was het onverantwoordelijk begrotingsbeleid slechts mogelijk bij de gratie van het euro-lidmaatschap, dat de politici van het land met artificieel lage interestvoeten voorzag. Zowel België als Italië kampten met hoge interestvoeten in de jaren ’90, tot duidelijk werd dat ze de euro zouden kunnen invoeren. Ondanks een zeer beperkte daling van de staatsschuld van beide landen, konden ze hun bevolking sindsdien aan fors goedkopere voorwaarden verder met schulden opzadelen. In Portugal leidde het vooruitzicht om de euro in te kunnen voeren zelfs tot een investeringsluchtbel die uiteenspatte alvorens het land effectief de euro invoerde.

Ook al is begrotingsdiscipline dan natuurlijk een goed idee, het pakt de fundamentele oorzaken van de eurocrisis niet aan. Het maakt van de eurozone geen optimale muntunie. 

3.       Waarom zitten er elementen van versoepeling in het Begrotingspact?

Ook zij die geloven dat het belangrijk is om meer begrotingsdiscipline af te dwingen via een nieuw verdrag, moeten het toch even van naderbij bekijken. In zekere zin is er zelfs sprake van een versoepeling van de begrotingsdiscipline, omdat het Verdrag de nadruk legt op een nieuwe definitie van “begrotingstekort”. Het oude Stabiliteitspact stelde dat een lidstaat geen “algemeen begrotingstekort” van meer dan 3 procent van het BBP mag hebben. Het nieuwe Begrotingspact stelt in artikel 3 dat een lidstaat zijn begroting “in evenwicht “moet hebben, en vermeldt onmiddellijk dat dit het geval is wanneer het zogenaamde “structureel begrotingstekort” niet meer dan 0,5 procent van het BBP bedraagt voor landen met een staatsschuld die hoger is dan 60 procent van het BBP.  

Wat is een “structureel begrotingstekort” dan wel? Volgens het Verdrag is dit het “jaarlijks conjunctuur-gezuiverde saldo, ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen”. Dit betekent dat men het reële tekort naar beneden toe gaat bijstellen om het “structureel tekort” te berekenen, vanwege zogenaamd gunstige groeivooruitzichten. Zo her-berekende de Europese Commissie in een rapport het Belgische “algemene” begrotingstekort voor 2012 van 3,0 procent naar een “structureel” begrotingstekort van 2,7% omdat “investeringen geleidelijk aan zullen stijgen in 2013 en 2014”. Zo’n voorspelling is op zijn minst onzeker. Dit soort futurologie zet ook de deur open naar nog meer manipulatie van begrotingsdata dan we in de eurozone al gewoon zijn. 

Het mag dan ook geen verwondering wekken dat toen de Franse regering recent aankondigde de doelstelling van 3 procent algemeen begrotingstekort niet te zullen halen, de Europese Commissie daarop reageerde door te stellen dat het nu naar het “structureel” tekort kijkt, waarbij een “onverwacht” tegenvallende economische groei dus als excuus kan gelden. Frankrijk, Portugal en Spanje, maar ook België en Nederland krijgen nu alweer wat meer speling. Dat Rainer Brüderle, de kopman van de Duitse liberale regeringspartij FDP, waarschuwde dat zo’n Franse schending van het Begrotingspact niet acceptabel is, krijgt nauwelijks nog aandacht, evenmin als de waarschuwing door de Bundesbank aan het adres van de Europese Commissie voor diens lakse houding. Iedereen weet ondertussen wel wat Europese afspraken waard zijn.

Ook voor de eurocrisis was er reeds sprake van een “structureel begrotingstekort”, als één van de elementen om de “middellange-termijndoelstelling (MTO)” van een land te berekenen, als een soort preventie-instrument van de Europese Commissie. In 2005, bij een eerdere hervorming van het stabiliteitspact, werd dit element al eens gebruikt om het pact te versoepelen, door die MTO voortaan per land te berekenen. Hoewel de doelstelling van het “structureel begrotingstekort” weliswaar nu verscherpt wordt van 1 procent van het BBP naar 0,5 percent, wordt het er toch flexibeler op. Dat is omdat dit makkelijk te manipuleren en door een obscuur algoritme berekend begrip “structureel begrotingstekort” nu in de praktijk veel belangrijker is geworden. Het werd bevorderd tot excuus om het “algemene” begrotingstekort te negeren. Dat gaf Europees Commissaris Olli Rehn onlangs ook onomwonden toe aan Europese Parlementsleden, toen hij stelde dat het tempo aan schuldvermindering dit jaar vermindert in vergelijking met 2012. Volgens Rehn krijgen de meeste lidstaten “nu de ruimte om begrotingsbeleid te voeren omdat er nu een visie is die meer op de middellange termijn is gericht”. De vraag is echter straks alweer geen nieuwe definitie van begrotingstekort zal moeten worden uitgevonden. In 2011 bereikte slechts één lidstaat, Finland, de middellange-termijndoelstelling.

Er zitten nog wel wat meer achterdeurtjes in het nieuwe Verdrag. Lidstaten mogen van de regel afwijken in “uitzonderlijke omstandigheden“, zoals bijvoorbeeld “perioden van ernstige economische neergang”. Ook de oorspronkelijke idee om de “schuldenrem” verplicht in de Grondwet te doen opnemen werd verlaten. Nu volstaat een gewone wet.  Er wordt ten slotte ook voorzien in heel wat flexibiliteit om de overgang naar een zogenaamde begroting in evenwicht te bereiken. Gezien de hoge Europese schuldenbergen zal met die flexibiliteit wellicht ruimhartig worden omgesprongen.

Het Begrotingspact verandert met al deze achterpoortjes weinig aan de uiteindelijke stimulansen om ook effectief begrotingsdiscipline aan de dag te leggen. Sinds de eurocrisis uitbrak in 2010, zijn de eurolanden via de ECB alsmaar verder gegaan in het indirect financieren van staten in nood via allerlei duistere mechanismes (SMP, ELA, OMT, noem maar op), met alle gevolgen van dien voor de druk op regeringen om niet te talmen. Het ziet er niet naar uit dat dit zal veranderen. 

4.       Is het wel democratisch om de parlementaire controle over belastinggeld verder aan te tasten?

"Wie kent Olli Rehn? Wie heeft ooit het gezicht van Olli Rehn gezien? Niemand. Terwijl hij wel zegt hoe wij onze economische politiek moeten voeren."  De Waalse socialist Paul Magnette verwoordde ongetwijfeld de gevoelens van velen toen hij verleden jaar nogal scherp uitviel naar de Finse Eurocommissaris die verantwoordelijk is voor begrotingsbeleid. Oorlogen werden gevoerd om de macht van de volksvertegenwoordiging over het uitvoerend gezag vestigen, en nu zou een aanzienlijk deel van die begrotingsmacht doodleuk in handen komen van een niet-verkozen supranationaal beleidsniveau, nu op nationaal vlak de wetgevende macht verzwakt is? 

Ook al is deze machtsoverdracht in lijn met nationale Grondwetten en wordt ze beslist door democratisch verkozen nationale parlementen, noch de Commissie of zelfs het Europees Parlement genieten de legitimiteit bij de bevolking van ons land om zomaar even cruciale beleidsbeslissingen over onderwijs, pensioenen of ziekenzorg te nemen. Als de Europese instellingen daar desondanks aan twijfelen, zullen ze dat snel genoeg mogen ondervinden. En ook al halen ze hun slag thuis, leggen ze de basis voor een gevaarlijk en diep ongenoegen, zoals dat nu reeds bestaat in Zuid-Europa ten aanzien van de “Men in Black” van de “Trojka”.

5.       Is er geen gevaar dat dit Verdrag de Europese Unie ondermijnt?

Het Begrotingspact maakt strikt genomen geen deel uit van de rechtsorde van de Europese Unie, al beoogt het Verdrag dit wel. Het werd gesloten zonder instemming van het Verenigd Koninkrijk en Tsjechië, die geen zin hadden om dit Verdrag, dat grotendeels een uitvloeisel is van de euro, in te voeren. Op Denemarken en Roemenië na, hebben alle andere niet-eurolidstaten zich ook niet verbonden tot de effectieve toepassing van het Verdrag, toch zolang ze de euro niet hebben ingevoerd. In Polen is daarover trouwens een referendum op komst, en het ziet er niet goed uit voor het ja-kamp. Met andere woorden: dit is een verdrag dat in de praktijk voornamelijk voor de eurozone geldt. Sommige Europarlementsleden hebben hun bezorgdheid geuit dat zo’n parallelle Europese rechtsorde de verworvenheden van de Europese Unie wel eens kan ondergraven “omdat we geen twee Europa’s kunnen hebben”, aldus de Duitse Christendemocraat Elmar Brok. Ook de Nederlandse Raad van State stelde dit. De Zweedse Minister van Financiën waarschuwde onlangs dat als men deze weg verder op gaat, en een volwaardige “fiscale unie” creëert voor de eurozone, dit “heel weinig zal oplossen en de fundamentele structuur van de Europese Unie ondermijnt”. Volgens geruchten zou Duitsland toekomstige Europese verdragswijzigingen liefst opnieuw volgens deze methode doen, dus de facto zonder Oost-Europa, Scandinavië of de Britten. Of hoe de eenheidsmunt en de gevolgen ervan wel eens de mooie Europese verwezenlijkingen van vrij verkeer van goederen, diensten, personen en ka pitaal kunnen ondermijnen.  

Europees vrij verkeer van diensten: Nu meer nodig dan ooit

Gepubliceerd in De Tijd

De economische crisis treft nu zowat elke lidstaat van de eurozone. Een discussie is dan ook losgebarsten over het te volgen beleid: meer of minder begrotingsdiscipline? Met of zonder de euro? Veel minder gaat het over een maatregel die Europa heel wat economische groei zou kunnen bezorgen: het vrijmaken van het dienstenverkeer.  Landen die dit wensen te doen, zouden een doorbraak kunnen forceren via de procedure van “versterkte samenwerking”, een nieuwe, meer soepele methode van besluitvorming die recent opgang maakt op Europees vlak. 

Aangezien ongeveer 70% van de Europese economie uit diensten bestaat, is het niet verwonderlijk dat het afbouwen van de binnengrenzen voor diensten zomaar even 294 miljard euro per jaar zou kunnen opleveren. Dat berekenden we met Open Europe in een nieuwe studie. Dit betekent een permanente verhoging van het Bruto Nationaal Product in de Unie met 2,31 procent, bovenop de voordelen van de beperkte opening van de dienstenmarkt die reeds plaatsvond.

Jammer genoeg was er veel politieke tegenstand toen Europees Commissaris Frits Bolkestein in 2004 een eerste grote poging ondernam om het dienstenverkeer vrij te maken. Met name Premier Elio Di Rupo was toen één van de grote gangmakers achter de schermen tegen het voorstel, dat uiteindelijk sterk werd afgezwakt. Dat was echter in een periode van economische hoogconjunctuur. Di Rupo en de andere tegenstanders van toen zouden zich toch maar eens moeten afvragen of het nu wel zo vreselijk is dat vastgoedmakelaars, schoorsteenvegers of ski-instructeurs makkelijker hun diensten zouden kunnen aanbieden in een andere lidstaat, zeker als het iets zou doen aan de hoge Europese werkloosheidscijfers.  Het zogenaamde “land-van-herkomstprincipe” werd uit de Bolkestein-richtlijn verwijderd. Dat principe bepaalt dat als een dienstverlener de regels respecteert in één lidstaat, hij in principe ook in andere lidstaten actief moet kunnen zijn. Uiteraard zijn specifieke regels om aan specifieke problemen het hoofd te bieden dan nog steeds mogelijk, maar om een echte vrije dienstenmarkt te hebben is het nodig dit principe in te voeren. Al vloeit het strikt genomen dan wel al uit het Europese Verdrag voort. 

De huidige dienstenrichtlijn voorziet heel wat uitzonderingen, bijvoorbeeld op vlak van gezondheidszorg. Nu reeds speelt de private sector een grote rol in deze economische sector, en met de vergrijzing van de bevolking, de schuldencrisis en de meer gespecialiseerde behandelingen is het onvermijdelijk dat deze tendens zich zal voortzetten. Waarom het vrijmaken van het dienstenverkeer op dit vlak dan niet aangrijpen als een opportuniteit? Zeker ons land telt talloze topspecialisten, en niet enkel in de medische dienstverlening. De regering-Di Rupo zou het vrijmaken van de Europese dienstenmarkt dan ook als prioriteit moeten zien. Het groeiend leger van Europese werklozen, waaronder zovele jongeren, zou enkel kunnen profiteren van de extra economische groei.

Soms heersen kortetermijndenken en de angst voor verandering. Europese lidstaten die overtuigd zijn van dit verhaal hoeven echter niet langer te wachten om tot uitvoering over te gaan. Via de procedure van “versterkte samenwerking” kunnen landen die dat wensen hun onderling dienstenverkeer vrijmaken. Er zijn op zijn minst negen lidstaten voor nodig, die dan toelating moeten krijgen van een gekwalificeerde meerderheid van alle 27 lidstaten en het Europees Parlement. De procedure wordt reeds gebruikt voor de invoering van een Europees patent en van een tobintaks. Het is een eerlijke procedure: lidstaten die dat willen kunnen zo belangrijke prioriteiten realiseren, zonder aan anderen iets op te leggen. Het versplintert de Europese interne markt ook niet, zoals sommigen beweren in het geval van het Europees patent, althans volgens de advocaat-generaal van het Europees Hof van Justitie. 

Het idee om met een beperkte groep van lidstaten het vrij verkeer van diensten te realiseren komt van de Nederlandse Premier Mark Rutte. Met Open Europe hebben we nu berekend dat als de twaalf lidstaten die een gezamenlijke oproep deden voor een vrij verkeer van diensten dit voornemen via versterkte samenwerking zouden uitvoeren,  de Europese economische groei zal toenemen met 1,17 procent, gelijk aan 147 miljard euro per jaar. België was niet bij die twaalf lidstaten, maar het zou bijzonder onverstandig zijn voor een dienstenland als het onze om zich niet aan te sluiten bij die Europese kopgroep.